Modalidades de Contratação dos Serviços de Saneamento
Segmento privado no setor de saneamento básico
No Brasil, as formas de participação do segmento privado no setor de saneamento básico seguem diferentes modelos, embora todos com foco em garantir tarifas justas, o amplo acesso aos serviços, sustentabilidade econômica e financeira, e os investimentos para a universalização. A cada ano, constata-se a significativa evolução dos processos de parceria entre a iniciativa privada e as prefeituras municipais.
A Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon) avalia que os investimentos privados no setor de saneamento chegarão a R$ 12,7 bilhões entre 2016 e 2020. Ao todo, os investimentos comprometidos em contrato nas atuais concessões chegam a R$ 34,8 bilhões.
Existem diversas possibilidades de arranjos contratuais. São as seguintes modalidades:
Contratos de terceirização/ Contratos de serviço
Bastante usadas em atividades complementares, correspondem à forma mais simples, que exige menor envolvimento do parceiro privado. Não impõem elevado investimento inicial e, portanto, representam baixo risco para o operador privado.
São chamados também de “contratos de terceirização” para a realização de serviços periféricos (por exemplo, leitura de hidrômetros, reparos de emergência, cobrança etc.). O poder público mantém a totalidade da responsabilidade pela operação e pela manutenção do sistema, com exceção dos serviços contratados.
Contratos de Gestão
Os contratos da administração gerenciada e incentivada se diferenciam do anterior, pois, nesse caso, estão previstos incentivos para a melhoria do desempenho e da produtividade da empresa contratada.
Em geral, destinam-se à operação e à manutenção de sistemas, recebendo o operador privado (contratado) remuneração prefixada e condicionada a seu desempenho, medido em função de parâmetros físicos e indicadores definidos, não havendo cobrança direta de tarifa aos usuários pela prestação dos serviços. A duração desses contratos gira em torno de 10 anos.
O poder público mantém a responsabilidade pela realização integral dos investimentos, o que não atende ao objetivo de atrair capitais privados para a viabilização dos investimentos.
Contratos de operação e manutenção (O&M)
Nesse modelo, o poder concedente transfere ao parceiro privado a gestão de uma infraestrutura pública já existente para a provisão de serviços aos usuários.
Com duração de até cinco anos, os contratos de O&M são arranjos em que o setor público transfere a uma empresa privada a responsabilidade total pela operação de parte ou de todo um sistema. O setor público mantém a responsabilidade financeira pelo sistema e deve prover os fundos necessários para os investimentos de capital demandados pelo serviço.
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Contratos de locação de ativos
O modelo de locação de ativos tem sido utilizado como meio de “financiar” a realização de obras necessárias à prestação dos serviços públicos de saneamento básico. É o que se verifica nos municípios de São José dos Campos, Campos do Jordão, Campo Limpo, Capivari (SP) e Várzea Paulista, em que a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) promoveu licitação para a locação de ativos, precedida da concessão do direito real de uso das áreas e da execução das obras de implantação das instalações necessárias à prestação dos serviços pela iniciativa privada. Concluídas as obras, os ativos (instalações construídas) serão locados ao poder público durante um prazo determinado e, no final, após a amortização/depreciação dos investimentos realizados pela Sociedade de Propósito Específico (SPE), os ativos serão revertidos ao poder público, assemelhando-se a um contrato de leasing. Nesse modelo, é responsabilidade da SPE a obtenção dos recursos financeiros necessários à execução das obras, podendo, inclusive, utilizar os recebíveis como garantia nas operações de financiamento.
Contratos de concessão parcial do tipo: Build, Operate and Transfer (BOT); Build, Transfer and Operate (BTO); Build, Own and Operate (BOO)
Essa forma de participação privada, já adotada por vários municípios no Brasil, foi a modalidade predominante nas primeiras concessões à iniciativa privada realizadas no estado de São Paulo após a promulgação da Lei de Concessões. Em geral, seu objetivo é a ampliação da produção de água tratada ou a implantação de sistemas de tratamento de esgotos, constituindo opção frequente em situações em que o poder público não dispõe de recursos financeiros, em que as condições políticas locais ou a orientação político-ideológica não favoreçam uma concessão privada plena, ou em que a implantação desses sistemas de produção de água ou de tratamento de esgotos se afigure urgente. Em geral, os sistemas de distribuição de água e de coleta de esgotos continuam sendo operados pelos serviços municipais, os quais mantêm sob sua responsabilidade a cobrança das tarifas de água e esgotos, estabelecendo mecanismos de transferência de parte dessas receitas tarifárias ao concessionário do BOT. Para obter, pela concessionária, um fluxo estável de receitas, capaz de amortizar os financiamentos e permitir um retorno adequado do capital investido, tem sido comum a delegação do poder concedente à empresa privada da gestão comercial do serviço de abastecimento de água, como cobrança, hidrometração e redução de perdas comerciais.
A modalidade de BOT apresenta algumas dificuldades significativas, a saber:
- Não permite uma ação direta e integrada no sistema de saneamento básico, notadamente no que se refere a ineficiências na gestão dos sistemas de distribuição de água – nível de perdas, hidrometração, estruturas tarifárias inadequadas, inadimplência, evasão de receitas etc.
- Demanda especial esforço de coordenação e estreita articulação entre o prestador público e o concessionário do BOT, com vistas à não postergação do enfrentamento das ineficiências apontadas.
- Dificulta a estruturação de mecanismos de project finance para o empreendimento.
Experiências de concessões parciais encontram-se em diversos municípios, entre eles São João do Meriti (RJ), Blumenau (SC), Marília (SP), Ribeirão Preto (SP), Jundiaí (SP), Mauá (SP).
Contratos de concessão plena
Os contratos de concessão plena transferem para o contratado toda a operação e manutenção do sistema de abastecimento de água e esgotamento sanitário, e a responsabilidade de realizar os investimentos necessários por determinado período, durante o qual a concessionária será remunerada por meio da cobrança de tarifas aos usuários. O poder público define regras sobre a qualidade dos serviços e a composição das tarifas.
Normalmente, a concessão tem por objeto a operação de um sistema já existente, sendo necessários, todavia, investimentos significativos para sua expansão ou reforma. O risco comercial passa para o concessionário.
A gestão integrada dos sistemas de saneamento básico – existentes e a implantar – constitui o objeto da licitação da concessão, tendo sido mais comumente outorgada pelo critério de menor tarifa ou de maior valor de outorga. As concessões plenas têm sido a opção mais frequentemente adotada pelos municípios no Brasil, isoladamente ou em conjunto. Observa-se, contudo, a necessidade de procedimentos prévios à publicação dos editais de licitação para outorga de concessões, tais como, estudos de viabilidade econômica e financeira – EVTE. Adicionalmente, o estabelecimento, por parte do poder concedente, das metas de cobertura e de qualidade na prestação dos serviços, muitas vezes, ocorre sem a adequada análise de seus impactos no nível tarifário necessário para a remuneração dos investimentos demandados. Em geral, estes contratos têm duração de 20 a 30 anos.
Na concessão plena, os ativos não deixam de pertencer ao poder público, mas ficam sob a responsabilidade da empresa privada até o fim do período de concessão.
As concessões plenas estão presentes em inúmeros estados brasileiros, entre eles São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Espírito Santo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Amazonas, Maranhão, Minas Gerais, Pará, Paraná, Rondônia e Tocantins.
Contratos de Parceria Público-Privada – PPP
Enquadram-se no âmbito das PPPs aquelas concessões em que haja aporte de recursos pela administração pública, seja em adição à tarifa paga pelo usuário (concessão patrocinada), seja em razão do fato de serem os serviços prestados, direta ou indiretamente, ao poder público (concessão administrativa).
A PPP pressupõe o pagamento de remuneração, ou sua complementação, por parte da administração pública ao ente privado em até 35 anos. Dessa forma, a PPP é vantajosa em relação ao regime tradicional de licitação de obra, que exige um desembolso de caixa quase imediato, e sobre o contrato de prestação de serviços à administração, cujo prazo é limitado a cinco anos.
Outra novidade é a possibilidade de vincular a remuneração não só à disponibilidade do bem ou serviço contratado, mas ao cumprimento de obrigações de resultado. Se uma Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) for objeto de uma PPP, a administração não pagará pela construção da ETE, mas por sua operação ao longo do contrato, segundo metas estabelecidas e tecnologias disponíveis.
De fundamental importância para a atração de investimentos privados são as garantias de que os compromissos assumidos pela administração pública serão honrados. Nesse aspecto de garantias, esta modalidade de contrato revelou avanços, prevendo a vinculação de receitas e a instituição de fundos especiais. No âmbito dessas garantias, a lei das PPPs inovou ao prever a criação do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privada, que tem como finalidade garantir o cumprimento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais, estaduais e municipais.
No Brasil, o setor de saneamento básico foi o primeiro a adotar esse tipo de modalidade e a firmar parcerias com municípios e com empresas estaduais de saneamento.
As PPPs em saneamento estão presentes nos seguintes estados: Alagoas, Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro e São Paulo.
CONTRATOS COM O SEGMENTO PRIVADO POR MODALIDADE
No total, são 264 contratos com o segmento privado, em diferentes modalidades até 2016:
- Concessão Plena: 139
- Concessão Parcial: 27
- PPPs: 16
- Subdelegação: 1
- Locação de Ativos: 3
- Outras (Assistências Técnicas): 78
Referência: Panorama da Participação Privada no Saneamento do Brasil 2017 – ABCON (Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto) e SINDCON (Sindicato Nacional das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto).