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Eficiência de empresas públicas: uma aplicação às empresas de saneamento no Brasil

Resumo

Referência: ARAUJO, Cíntia Leal Marinho. Eficiência de Empresas Públicas: Uma Aplicação às Empresas de Saneamento no Brasil. 54 f. 2018. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2018. Esse trabalho tem o objetivo de tratar da eficiência das empresas públicas no Brasil, analisando especificamente o caso do setor de saneamento. O setor de saneamento caracteriza-se como um monopólio natural, com elevado custo dos investimentos, o que faz com que seja ineficiente a existência de outra firma funcionando no mesmo local, essa impossibilidade de competição pode ter como consequência um não incentivo à eficiência. Com o objetivo de analisar a eficiência de empresas públicas no Brasil, especificamente o caso do setor de saneamento, será feita uma análise em duas partes. A primeira parte tem o objetivo de estabelecer um limite para os custos de um governo monopolista ineficiente, a partir do qual seria melhor privatizar a empresa. Teoricamente, a operação de um monopólio natural pelo governo seria mais eficiente do que a regulação de um monopólio privado.

Na prática, isso pode não se verificar. Assim, será desenvolvida uma comparação entre um monopólio privado não regulado e um monopólio do governo ineficiente. Essa comparação tem por objetivo estabelecer um valor do parâmetro de ineficiência, a partir do qual seria melhor que a empresa seja operada por um monopolista privado. A segunda parte, que trata do estudo empírico, se baseia em uma metodologia proposta por Laffont e Tirole (1986) para incentivo à eficiência. Com base nesse modelo, serão analisados os dados das empresas que operam no setor de saneamento no Brasil, utilizando um modelo de regressão com mudança de regime. Os dados foram obtidos no Sistema Nacional de Saneamento (SNIS) e será feita uma comparação entre transferência e custos dessas empresas seguindo o modelo teórico. O estudo busca encontrar uma proposta de modelo que incentive monopólios naturais a serem mais eficientes, verificando possíveis padrões a serem seguidos.

Introdução

No Brasil, a década de 1990 marcou o setor de saneamento e os demais setores ligados à infraestrutura, de uma forma geral, como o início de um período em que eclodiram políticas de gestão e regulação econômica, destacando-se o advento das agências públicas, que além de regular e fiscalizar aspectos que normatizam a atuação das empresas do setor, trazem em seu escopo de atuação atribuições no sentido de promover ganhos continuados de eficiência. Nessa época, o governo federal iniciou uma ampla reforma administrativa e institucional, tendo como argumento principal que “A crise do Estado impôs a necessidade de reconstruí-lo”(BRESSER-PEREIRA, 1998), marcado por problemas de natureza fiscal, econômica e de insuficiência frente aos anseios sociais.

Nesse bojo, ganharam impulso iniciativas de privatização, de publicização e descentralização dos serviços públicos, incumbindo às agências públicas um papel de protagonista, dentro de uma nova matriz institucional. As agências reguladoras federais brasileiras foram modeladas tomando como base a experiência internacional, sobretudo de países anglo-saxônicos e, em síntese, têm como principal característica jurídico-institucional a independência em relação ao Poder Executivo (PACHECO, 2006). Especificamente em relação ao setor de saneamento, somente em 2007, através da Lei Federal 11.445, foi que o governo brasileiro estabeleceu um conjunto diretrizes, que vigoram atualmente e podem ser entendidas como o principal marco regulatório setorial.

A operação do saneamento no Brasil é realizada, em sua maioria, por empresas públicas1 , algo que pode ser considerado positivo, sobretudo quando se considera as diversas proposições teóricas da literatura econômica mais tradicionalista, que estabelece como pressuposto que firmas operadas pelo governo, por terem o objetivo de maximizar o bem-estar da sociedade, e não o lucro como empresas privadas, seriam preferíveis e gerariam um excedente maior para a sociedade (VISCUSI; JOSEPH E. HARRINGTON; VERNON, 2005). Não obstante a essa afirmação, é válido ressaltar que os modelos de incentivo a monopólios naturais operados por empresas privadas vêm sendo estudados dentro do campo de conhecimento da economia, tendo sido testadas várias propostas, destacadamente o modelo de price cap em que o objetivo das empresas de maximizar o lucro atua como incentivo à permanente busca da eficiência por meio de busca de inovações. Em contrapartida, as firmas operadas pelo governo, por não maximizarem o lucro e sim o bem-estar da sociedade, não respondem aos incentivos regulatórios tradicionais de regulação tarifária por incentivo. Observou-se que os modelos específicos de incentivos a empresas públicas têm sido pouco estudados até o momento, fato tomado como um dos principais elementos de motivação e de contribuição deste trabalho. Esse trabalho tem como propósito estudar a eficiência das empresas públicas no Brasil, se delimitando a empresas que atuam no setor de saneamento, tendo em vista tratar-se de um setor cuja estrutura de mercado configura-se como um monopólio natural e, como tal, alcança melhores resultados em termos de eficiência quando é operado por uma única empresa.

Nesse sentido, o presente trabalho tem como principal objetivo analisar a eficiência de monopólios operados pelo governo no Brasil, especificamente o caso do setor de saneamento. Para o alcance desse objetivo, as análises estão estruturadas em duas partes distintas, uma primeira parte teórica e uma segunda parte empírica. A primeira parte, discute o limite para a ineficiência econômica (traduzida em aumento de custos) do governo operando um monopólio, buscando, desta forma, estabelecer um parâmetro a partir do qual seria melhor optar pela privatização da empresa. Já a segunda da parte traz uma análise empírica de como a regulação vem sendo realizada no setor de saneamento no Brasil, se baseando na metodologia proposta por Laffont e Tirole (1986) para incentivo à eficiência. Com fundamento nesse modelo serão analisados os dados das firmas que operam o setor de saneamento no Brasil e utilizando um modelo de regressão com mudança de regime (switching regression model) . O estudo está estruturado em quatro capítulos, além dessa introdução. O segundo capítulo apresenta o modelo de limite de ineficiência do governo monopolista. O terceiro capítulo apresenta a parte empírica com a aplicação do modelo de Laffont-Tirole. O quarto traz uma breve conclusão.

Autora: CÍNTIA LEAL MARINHO DE ARAUJO.

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