Resumo

Apresentada no Brasil como uma espécie de solução mágica para os problemas de financiamento de infraestrutura, as Parcerias Público-Privadas (PPP) vem apresentando um resultado abaixo das expectativas. O projeto de PPP foi implementado no país em 2004 e até 2015, transcorrida uma década, o programa de PPP do governo federal ainda não teve um início efetivo. O governo federal não realizou nenhum contrato e apenas os governos subnacionais, estados e municípios, têm feito uso do instrumento. Este trabalho utiliza o método Delphi para prospectar a opinião de especialistas sobre os fatores determinantes da dificuldade para o desenvolvimento de PPP.

Introdução

Após a crise fiscal ocorrida na década de 80, o estado brasileiro perdeu a capacidade de investimento, dando início a uma crise do modelo tradicional de fornecimento de infraestrutura. Nessa conjuntura, em 2004, as Parcerias Público-Privadas (PPP) surgiram como uma das soluções para provisão de serviços públicos e investimentos em infraestrutura. As PPP constituem uma modalidade de contratação entre o setor público e o setor privado, mediante compartilhamento dos riscos, para a execução de projetos ou prestação de serviços públicos. Para esta nova modalidade de contratação foi proposto um novo marco regulatório, expresso principalmente na Lei 11.079/04.

Historicamente, as PPP tiveram início na Inglaterra no final da década de 70, com o objetivo de contornar a falta de recursos e de realizar investimentos em infraestrutura. O governo Thatcher (1979-1990), primeiro a utilizar este instrumento, caracterizou-se por uma política econômica liberal, utilizando, principalmente, instrumentos como a desregulamentação, a privatização e a redução do papel do Estado. De acordo com Giddens (2000), o estado liberal prefere que o setor privado obtenha eficiência operacional, alcance suas metas de lucratividade e desenvolva aquelas atividades que não são prioritárias ou exclusivas do estado. Desta forma, o estado deixa de ser um construtor de obras e passa a se concentrar nas atividades essenciais do Estado.

Em 2005, as PPP já estavam presentes em diversas regiões do mundo, envolvendo aproximadamente US$200 bilhões, com destaque para Inglaterra, Holanda e Irlanda, onde se localizam os programas mais avançados. No Reino Unido foram mais de 600 contratos de PPP, conhecidas como PFI (Iniciativa de Investimento Privado), com um valor total de 60 bilhões de euros, principalmente nos setores de transportes, saúde, defesa e educação. (Archanjo, 2006).

A importância do tema é dada pela conjuntura econômica que conduz à discussão sobre o investimento público em infraestrutura e seu efeito multiplicador no desenvolvimento econômico. Nessa direção, as PPP se colocam como novo arranjo institucional de cooperação, entre o setor público e o setor privado, na tentativa de reverter o processo de deterioração da infraestrutura básica.

Os principais projetos de PPP estão voltados à infraestrutura e outros serviços de utilidade pública, como: construção e operação de rodovias, ferrovias, portos; fornecimento de energia; construção e operação de hospitais; presídios e quaisquer outros serviços que configurem serviços de utilidade pública. Para Archanjo (2006), as PPP representam uma evolução na forma do estado prover infraestrutura, baseada na cooperação entre o setor público e o privado; diferente de outras, já praticadas e conhecidas como a privatização, a concessão e a contratação de obra pública. O interesse do setor privado está atrelado às novas oportunidades de investimento e, de modo particular, às garantias oferecidas pelo setor púbico.

No Brasil, as iniciativas em projetos de PPP, com poucas exceções, ainda são tímidas. Apesar da contrapartida financeira do setor público ao setor privado, das garantias oferecidas expressas na Lei 11.079/04 como o Fundo Garantidor de Parcerias, a possibilidade do financiador do projeto intervir no controle societário da Sociedade de Propósito Específico (SPE) e das normas referentes à responsabilidade fiscal do Estado (respeito a um limite de comprometimento de 1% da receita líquida do orçamento do setor público para a contrapartida e a determinação de que as despesas com projetos de PPP deverão constar em orçamento público). E ainda, o setor privado poder contar com recursos financeiros de empresa pública ou sociedade de economia mista controlada pela União ou de entidades fechadas de previdência de empresas públicas. Recursos financeiros que podem chegar até a 90% do capital da SPE.

O quadro atual de iniciativas se apresenta da seguinte forma: até 2015, decorridos mais de 10 anos desde a sua implantação, o programa de PPP do governo federal ainda não teve um início efetivo. O único contrato assinado na esfera federal foi relativo a instalações do Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal e de valor reduzido. A União, propriamente, mais de uma década após a Lei das PPP, ainda não realizou nenhum contrato.

Apenas os governos subnacionais, estados e municípios, fizeram uso do instrumento de PPP. Foram celebradas até 2015, 74 PPP no país, sendo 61 concessões administrativas e 13 patrocinadas. A primeira PPP (concessão patrocinada) assinada no Brasil foi o projeto para exploração da operação dos serviços de transporte de passageiros da Linha 4 do Metrô de São Paulo, com um valor de R$ 790 milhões, entre a Companhia do Metropolitano de São Paulo – Metrô do Estado de São Paulo e a Concessionária da Linha 4 do Metrô de São Paulo S.A.

A maior PPP até o momento foi celebrada pelo Estado do Rio de Janeiro. Trata-se de um projeto conhecido como Porto Maravilha, vinculado aos preparativos para as Olimpíadas de 2016. A concessão administrativa foi celebrada em fins de 2010 e a licitação foi vencida pelo Consórcio Porto Novo, formado por OAS, Odebrecht e Carioca Engenharia. O contrato implicou investimentos acima de R$ 7 bilhões e o prazo de vigência é de 15 anos.

A questão que se coloca é: por que decorrida mais de uma década o programa brasileiro de PPP não apresenta os resultados inicialmente esperados?

Alguns autores vêm tentando oferecer explicações para o problema levantado. Peci (2006) chama a atenção para três fatores que indicam o motivo do não desenvolvimento das PPP no Brasil: ausência de instrumentos que possibilitem uma eficiente avaliação do value for money (VFM), ou seja, a diferença entre o custo estimado do projeto via PPP e o custo esperado da forma tradicional de concessão; reduzido potencial de transferência de riscos para o setor privado, especialmente em relação à dependência de financiamento público e das garantias do Fundo Garantidor; e reduzida experiência do setor público brasileiro em termos de gestão contratual voltada para resultados.

Como se percebe, o autor dá ênfase aos instrumentos de avaliação e riscos de financiamento, deixando de contemplar, além da diversidade de interesses e motivações dos agentes interessados nas PPP, outros temas relevantes, como a inserção do projeto de PPP na carteira de investimentos dos agentes privados.

Por sua vez, Horbach (2006) é bastante crítico em relação às PPP, argumentando que se trata apenas de uma nova “roupagem”, uma nova técnica de administração mais do que um novo instituto jurídico.

No ambiente de Parceria Público-Privada encontramos como agentes interessados, de um lado, órgãos da administração direta e indireta dos governos federal, estadual e municipal responsáveis pela implementação das PPP, de outro, as empresas da construção civil pesada, potenciais agentes executores dos projetos, os agentes financiadores – bancos de investimento e agências multilaterais e escritórios de advocacia especializados (devido à PPP se configurar como um novo marco regulatório).

Para a identificação dos agentes interessados utilizou-se a abordagem dos Stakeholders (Freeman, 2010). Para explicar o relacionamento entre os agentes nas Parcerias Público Privadas utilizou-se como referencial teórico a Teoria de Agência, como proposta por Jensen e Meckling (2008). No centro da discussão, está a existência de interesses divergentes entre potenciais participantes de uma PPP, levando à necessidade de mecanismos de monitoramento e controle do relacionamento.

A pesquisa realizada teve por objetivo identificar e analisar a percepção dos stakeholders acerca dos motivos que vêm dificultando a realização de PPP. Para atingir esse objetivo, foi feita uma série de entrevistas junto aos especialistas selecionados utilizando-se a técnica Delphi (Landeta, 1999).

Autor: Sérgio Sampaio CUTRIM; José Américo Martelli TRISTÃO e Virgínia Talaveira Valentini TRISTÃO.