Aproveitando a oportunidade da passagem da Dra. Martha Seillier por São Paulo, em 21/05/2018, para apresentação dos pontos principais desse Marco Regulatório, na ABIMAQ.
O Portal Saneamento Básico lançou algumas questões a respeito do assunto.
(Portal SB)- Martha, antes de mais nada, muito obrigado por esta especial atenção dispensada ao Portal. Temos comprovado que todas as entidades envolvidas, estão de acordo quanto à necessidade de alterações no arcabouço do atual marco regulatório, para a modernização do setor. De nossa parte, acreditamos que este é um momento que também exige MUITA UNIÃO de todos, inclusive colocando os interesses do saneamento básico, acima dos próprios interesses de cada entidade. Assim, indo direto ao item 10.A do projeto de modernização, perguntamos se é viável flexibilizar a redação desta cláusula, de forma a acomodar os interesses de todas as partes envolvidas, e qual o impacto deste novo marco no assunto “subsídio cruzado”?
(Martha)- Em primeiro lugar parabenizo o Portal por abrir esse importante canal de interlocução a respeito da modernização do marco legal do setor de saneamento básico que está em discussão final hoje, no âmbito do Governo Federal, mas que ainda será amplamente discutido no âmbito do Congresso Nacional.
É importante esclarecer que a dispensa de licitação deve ser sempre vista como uma excepcionalidade, e não o contrário. Nesse sentido, o art. 10-A apenas condiciona essa dispensa, buscando garantir serviços de maior qualidade a preços mais módicos para a população.
Outro ponto importante é esclarecer que não se trata de uma obrigação de licitar os serviços de água e esgoto. Essa alteração legal não muda em nada a situação dos municípios que operam diretamente os seus serviços de saneamento básico através de departamentos, serviços autônomos, ou empresas municipais.
A gestão associada, que possibilita a dispensa de licitação através dos contratos de programa, é muito importante em diferentes situações para o setor de saneamento básico, como por exemplo: consórcios intermunicipais de resíduos sólidos, consórcios para a atividade de regulação de serviços de saneamento básico, e, destacadamente, convênio entre municípios e estados possibilitando a celebração de contratos de programa entre os primeiros e as empresas estaduais de saneamento.
Entre as normas gerais estabelecidas pela lei de consórcios públicos (Lei no 11.107/2005) está a dispensa de licitação nos casos de celebração de contrato de programa entre entes da Federação (ou entidades de sua administração indireta) para a prestação de serviços públicos de forma associada. A justificativa para tanto é que se trataria de um acordo entre dois entes com os mesmos objetivos de prestação de serviços públicos, diferenciando-se de uma simples concessão do município para a empresa estadual.
O texto proposto para o art. 10-A visa justamente separar as situações que se caracterizam como esforço conjunto para prestação de serviços públicos das situações em que o contrato de programa é apenas um meio de evitar a regra licitatória na concessão do serviço de saneamento a uma empresa. Nesses casos, o chamamento público previsto no art. 10-A introduzirá concorrência no setor, beneficiando os municípios e os usuários dos serviços de saneamento com a seleção do prestador que oferecer melhor capacidade de atendimento à população, a preços módicos.
Assim, os interessados na prestação dos serviços poderão apresentar propostas aos titulares dos serviços que poderão então avaliar condições mais vantajosas e eficientes do que aquelas decorrentes da renovação automática do contrato de programa.
A crítica a este dispositivo se baseia numa possível desestruturação do setor, cuja organização dependeria da existência dos subsídios cruzados entre municípios superavitários e deficitários. Essa ideia de a organização de dado setor ser dependente de subsídios cruzados se baseia na importância da centralização das decisões e recursos, mas dificulta a compreensão da real estrutura dos custos de prestação desses serviços, não contribuindo para a transparência da estrutura tarifária.
Ademais, os subsídios sem transparência de municípios para outros têm sido criticados como subsídios de municípios superavitários para as populações mais abastadas dos municípios deficitários, que receberiam tais subsídios, não atingindo efetivamente as populações mais pobres dos municípios. De fato, o elevado percentual da população brasileira que não conta hoje com serviços de coleta e tratamento de esgoto demonstra que o modelo atual de subsídios cruzados entre municípios não tem beneficiado as populações mais pobres.
Também é importante considerar que municípios que são considerados economicamente inviáveis, dada a eficiência e estrutura de custos de uma empresa estadual específica, podem ser economicamente viáveis para outro prestador, seja ele um prestador municipal, um prestador privado, ou mesmo outra empresa estadual. Este é um ponto que não teve atenção no debate, o art. 10-A possibilita a prestação de serviços pelas empresas estaduais fora de sua UF de origem, ampliando seu mercado.
(Portal SB)- Obrigado Martha. Ainda no sentido de defesa da união do setor, pedimos seus comentários quanto a maior centralização das decisões inerentes ao saneamento básico. Quais as medidas necessárias para desburocratizar o setor? Possível diminuir a quantidade de Ministérios e Órgãos que tenham ação sobre o setor?
(Martha)- Esse foi um dos pontos que identificamos quando iniciamos os estudos relativos ao diagnóstico do setor, no âmbito da Casa Civil da Presidência da República, em 2016: como reduzir a burocracia e a dispersão de atividades em diversos órgãos do executivo federal. Quanto à burocracia, é necessário ter um esforço permanente para sua redução e para a melhoria do ambiente de negócios, como em outros setores econômicos. Nesse sentido, o Ministério das Cidades e a Caixa Econômica Federal já revisaram alguns de seus procedimentos visando à simplificação dos investimentos no setor. Contudo, para operações de crédito, temos que respeitar as regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que podem parecer excessivas, mas são essenciais ao bom funcionamento do setor público.
Quanto ao número de órgãos do executivo federal que atuam no setor, o projeto de modernização propõe uma instância de coordenação, liderada pelo Ministério das Cidades, que organize, promova sinergias entre os órgãos, e priorize a aplicação dos recursos públicos buscando a universalização do saneamento. A redução do número de órgãos que atuam no setor não será possível no curto prazo, uma vez que essa dispersão ocorreu no decorrer de muitos anos, criando estruturas e pessoal dedicado a atividades de saneamento em vários Ministérios. Assim, esperamos que o Comitê Interministerial proposto no novo marco regulatório do setor formalize essa instância de coordenação como um importante passo para a racionalização da política setorial e da alocação de recursos.
(Portal SB)- É verdade Martha. Mas então, por favor, explique melhor a necessidade de criação de novos cargos na estrutura da ANA para atender suas novas atribuições no saneamento básico. Que atribuições, e porquê?
(Martha)- Outro ponto que identificamos logo no começo do estudo relativo ao diagnóstico do setor foi a fragmentação da sua regulação, com uma grande quantidade de atores, de regras, e diferentes níveis de efetividade dessa regulação. Para um setor ser atrativo para investimentos, públicos e privados, as regras de funcionamento devem ser claras, deve-se ter segurança jurídica e garantir um bom ambiente de negócios.
A regulação é um instrumento essencial para garantir a qualidade dos serviços prestados à população. Essencial também para garantir o fiel cumprimento do que foi pactuado pelo titular dos serviços com o prestador desses serviços.
A Lei no 11.445 de 2007 facultou aos titulares dos serviços que regulem diretamente ou deleguem a regulação desse setor. Esse arranjo explicitou as diferentes capacidades regulatórias dos titulares, resultando numa miríade de situações.
Um primeiro problema dessa organização é que titulares com baixa capacidade regulatória podem afetar negativamente a eficiência e desenvolvimento do setor de saneamento básico ao influenciar a qualidade ou preço dos serviços de forma inadequada. Uma segunda consequência é que a própria falta de padronização regulatória implica a existência de custos de transação relevantes aos prestadores,
públicos e privados, que trabalham para diferentes titulares. Estes são obrigados a se adaptarem a regras regulatórias bastante diversas na prestação de um mesmo serviço.
As mudanças propostas na modernização do marco regulatório do setor atribuem à Agência Nacional de Águas – ANA a competência de instituir diretrizes nacionais para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico. Essas diretrizes serão de adesão voluntária e estabelecidas progressivamente pela ANA, cabendo ao titular e seu regulador a opção pela aderência às melhores práticas regulatórias divulgadas pela ANA.
Todo esse novo arranjo não prevê a criação de mais de 30 cargos na ANA, ou seja, uma oportunidade de relevante ganho para o setor a um considerável baixo custo administrativo.
É importante ter clareza de que não se trata da ANA regulando o setor diretamente nem substituindo as agências reguladoras municipais, regionais ou estaduais. Nenhum titular poderá delegar diretamente à ANA a regulação de seus serviços de saneamento.
A edição de diretrizes regulatórias pela ANA tem como objetivo criar um ambiente regulatório mais estável e previsível para os prestadores de serviços e usuários, visando a melhoria da qualidade dos serviços públicos de saneamento oferecidos nos municípios e o incremento de investimentos no setor.
De tal forma, as novas atribuições da ANA não terão o alegado efeito de burocratizar ainda mais o setor. Pelo, contrário, o que se espera é que essas diretrizes regulatórias nacionais promovam uma maior uniformização das regras no país, sempre respeitando as diferenças regionais, mas reduzindo custos de transação e aumentando a eficiência dos serviços prestados à população.
(Portal SB)- Desculpe Martha, mas vamos insistir mais um pouco no tema da união do setor. Em sua apresentação é mencionado que o projeto visa estimular os municípios no sentido de se unirem na prestação de alguns serviços. A colocação nos parece excelente. Este é um modelo de sucesso em alguns países europeus. Quais são os estímulos essenciais para que esta ideia possa ser transformada em realidade? Como suplantar a possível vulnerabilidade do modelo, em função da troca de comando político a cada nova eleição?
(Martha)- Já mencionei em uma outra resposta a importância da gestão associada para o saneamento e os decorrentes ganhos de escala na prestação dos serviços. Dado que temos muitos municípios pequenos, serviços como os de resíduos sólidos, por exemplo, podem se tornar viáveis financeiramente, em escala eficiente, apenas com a ação coordenada de vários municípios.
O grande incentivo dado pelo projeto de modernização do marco legal do saneamento é possibilitar a priorização da aplicação de recursos não onerosos da União para os serviços prestados por meio de gestão associada, bem como a possibilidade de elaboração de planos de saneamento regionais, em substituição à obrigatoriedade de se ter necessariamente um plano para cada município, espelhando sinergias existentes entre os municípios e possibilitando a prestação de serviços de forma mais racional e eficiente.
O projeto também busca esclarecer aspectos da titularidade dos serviços e constrói alternativas para a gestão associada mesmo que esta não ocorra para todos os serviços relacionados ao saneamento básico. Assim, é possível, por exemplo, que um determinado conjunto de municípios não queiram se associar para a prestação de serviços relacionados à coleta de esgoto, mas queiram fazê-lo em relação à coleta e tratamento de resíduos sólidos. Assim, a diversidade de arranjos possíveis, estabelecidos no projeto, busca estimular soluções associadas naquilo que for de maior interesse para os titulares dos serviços.
É a estabilidade dos contratos que forem pactuados no âmbito dessas gestões associadas com os prestadores de serviços que garantirão menores vulnerabilidades na prestação dos serviços de saneamento básico delas decorrentes. Por isso, o projeto se preocupa em estabelecer regras claras para os contratos de programa, aproximando-os das regras já existentes para os contratos de concessão.
(Portal SB)- Obrigado Martha. Um dos objetivos principais da proposta do Governo Federal é racionalizar os “contratos de programa” de forma que os mesmos contenham as cláusulas essenciais dos contratos de concessão, conforme artigo 23 da Lei 8.987/95. Pedimos detalhar melhor este ponto. Qual a origem desta necessidade? Quais são as cláusulas principais a serem seguidas?
(Martha)- Para entender a importância deste ponto temos que recuperar um pouco as origens dessa estrutura de mercado que temos hoje, com empresas estaduais atuando nos municípios. Essa estrutura foi pensada no contexto do PLANASA, ainda no governo militar, e contava então com o BNH para avaliar todo o processo.
Como já disse antes, a figura do contrato de programa é importante para o setor, mas enquanto instrumento contratual ela pode deixar muito a desejar. Podem existir questões importantes para a prestação dos serviços que simplesmente não são definidas no contrato, limitando o controle social e os incentivos à eficiência por parte dos prestadores de serviços.
As “cláusulas essências” nada mais são que um conteúdo mínimo que os contratos de programa deverão ter, permitindo que qualquer cidadão, de qualquer município que tenha um contrato de programa, avalie as condições contratadas de: preço, reajuste, qualidade, e investimentos, entre outras.
Nesse sentido, essa modificação apenas reforça princípios de controle social no setor, já existentes na Lei 11.445/07. É importante destacar ainda que muitos municípios ainda têm relações contratuais precárias com as empresas de saneamento estaduais, não existindo nem mesmo contratos de programa assinados.
(Portal SB)- Martha, nos permita agora abordar o tema das tarifas do setor. Todas as lideranças do setor concordam que os serviços de agua devem ser contemplados pelo pagamento de uma tarifa justa, conforme previsto pela própria lei 11.445/2007. Paralelamente constatamos que boa parte da população entende que deveria tratar-se de serviço gratuito. O que fazer para suplantar esta diferença? Falta transparência e visibilidade ao setor?
(Martha)- Todo serviço público é financiado de alguma forma e algumas pessoas confundem o financiamento de um serviço por meio de impostos, com a gratuidade desses serviços. Não é porque não se paga tarifa por um serviço que ninguém o está custeando. Se a água que recebemos em casa resulta de toda uma infraestrutura de abastecimento, de serviços de tratamento dessa água para torna-la potável, certamente os custos decorrentes desses serviços devem ser custeados de alguma forma.
A vantagem da cobrança de tarifa em relação à opção de pagamento por tributo é que se possibilita que aquele que consome mais o serviço pague mais por ele, e, mais importante, aqueles que não consomem o serviço, não precisem pagar. Seria justo que os mais de 30 milhões de brasileiros que não têm acesso à agua tratada em seus lares pagassem, por meio de impostos, pela água daqueles que a utilizam muitas vezes sem a devida moderação?
A cobrança pela água possibilita que seu uso seja mais racional, que seus consumidores busquem economizar esse importante insumo, beneficiando a todos. Ademais, trata-se de prática comum ao redor do mundo.
Essa questão também está relacionada com a importância da transparência em relação às cláusulas essenciais dos contratos. Se os usuários desconhecem as condições em que o serviço é prestado, qual nível de qualidade eles podem cobrar, e em quais situações podem recorrer ao regulador, é difícil convencê-los que eles são usuários de um serviço. Se algo é, supostamente, gratuito, as cobranças da sociedade são arrefecidas e a tolerância com baixa qualidade é maior.
A transparência que o setor precisa é aquela que faça a população entender seu funcionamento. Quais são as possibilidades alternativas de prestação dos serviços e quais são os respectivos custos e benefícios de cada alternativa.
(Portal SB)- Falando um pouco agora de fiscalização, controle e qualidade dos serviços prestados. Identificamos uma preocupação muito grande quanto à fiscalização da qualidade de obras, e também de obras inacabadas O novo marco regulatório impacta de alguma forma esses aspectos? E quanto ao controle de qualidade das águas fornecidas para o consumo?
(Martha)- Uma transformação importante que se buscou alcançar com a proposta de modernização do marco regulatório do setor é a mudança do foco na entrega de obras para o foco na oferta de serviços de qualidade. Por isso também a preocupação com a uniformização e fortalecimento da regulação no país e com os instrumentos de controle da população e dos titulares dos serviços em relação aos prestadores desses serviços.
As diretrizes regulatórias que serão estabelecidas pela ANA serão um importante passo nessa direção. A partir do momento que tivermos clareza e transparência quanto à forma e qualidade do serviço que deve ser prestado à população, os contratos não precisarão mais estar pautados na entrega de infraestrutura, mas sim na entrega de serviços de qualidade, aderentes às diretrizes da ANA.
Especificamente quanto às obras, há uma proposta de nova lei de licitações em avaliação no congresso nacional. Mas acreditamos que no setor de saneamento muito pode ser resolvido com os incentivos regulatórios corretos. Faz muita diferença se uma empresa é paga para instalar alguns quilômetros de rede coletora de esgoto, que ao fim da obra pode não estar conectada a nenhuma ETE, inviabilizando seu uso, ou se ela é contratada para coletar e tratar o esgoto de um bairro específico ou fornecer água com um determinado nível de qualidade.
Assim, é importante que a população conheça as especificidades do serviço que poderá cobrar do prestador em termos de qualidade da água que recebe, bem como da coleta e tratamento do esgoto e destinação adequada dos resíduos sólidos.
(Portal SB)- É nosso entendimento que o novo Marco Regulatório acentuará a atual dificuldade de grande quantidade de Municípios, que sabidamente, sequer consegue contratar um Plano de Saneamento. Quais as ideias do Governo Federal, para suplantar esta limitação dos Municípios?
(Martha)- Na verdade, a modernização do marco regulatório proposta tem por objetivo justamente superar alguns pontos da Lei 11.445 de 2007 que não se mostraram factíveis no âmbito da realidade de vários municípios brasileiros. Assim, depois de dez anos de vigência da lei, são poucos os municípios que elaboraram um plano municipal de saneamento, e são menos ainda os que realizaram sua revisão. Para a maioria dos pequenos municípios isso se deve a uma questão de custo e recursos humanos, já que o desenho imaginado para esse planejamento pode ser complexo e custoso.
Especificamente quanto aos planos, há ações específicas do Ministério das Cidades para financiar a elaboração dos mesmos pelos municípios. Já em relação à modernização do marco regulatório do saneamento, a importância do plano é mantida, mas sua exigibilidade em várias situações pode ser suplantada por instrumentos alternativos. Cria-se também a figura do plano simplificado, que deve facilitar o planejamento dos municípios com menos de 20 mil habitantes e também a possibilidade de elaboração de planos regionais, que abranjam um conjunto de municípios, o que, poderá suplantar a obrigatoriedade de planos individuais para todos os municípios que optarem por uma gestão associada.
Clovis Betti
01/06/2018
Martha Seillier
