1 – INTRODUÇÃO
Este trabalho pretende estudar o cenário jurídico da gestão de recursos hídricos no Estado de São Paulo. Atualmente, enfrentamos o cenário de escassez de chuva mais crítico vivenciado desde que se tem notícia e tem-se falado muito sobre a possibilidade de completo exaurimento dos mananciais que abastecem a região metropolitana de São Paulo e municípios vizinhos.
O presente estudo tem um enfoque jurídico, mas sem ignorar a influência que os insumos de ordem política, física, biológica, econômica e social têm sobre a ciência jurídica. O Direito, como manifestação de um dever, tem sua dinâmica pautada pelos estudos e cenários propostos por outras ciências.
Portanto, as conclusões desse estudo serão fundamentadas nas consequências que as normas sobre a gestão de recursos hídricos podem ter diante do contexto atual de intensa escassez hídrica, em especial no que se refere à gestão dos recursos advindos do Sistema Cantareira e da possibilidade de uso de fontes alternativas de abastecimento de água.
1.1 – Conceituação adotada
O presente estudo fará uso principalmente da distinção proposta pelo Decreto Federal5440/2005 entre (i) sistema de abastecimento de água para consumo humano; e (ii) solução alternativa coletiva de abastecimento de água para consumo humano, expostas a seguir:
(i) sistema de abastecimento de água para consumo humano: instalação composta por conjunto de obras civis e materiais, bem como equipamentos destinados à produção e à distribuição canalizada de água potável para populações, sob a responsabilidade do poder público, mesmo que administrada em regime de concessão ou permissão;
(ii) solução alternativa coletiva de abastecimento de água para consumo humano: toda modalidade de abastecimento coletivo de água distinta do sistema público de abastecimento de água, incluindo, dentre outras, fonte, poço comunitário, distribuição por veículo transportador e instalações condominiais horizontais e verticais.
Assim, consideradas estas duas hipóteses, todas as referências que serão feitas a sistemas de abastecimento e soluções alternativas farão referência aos conceitos acima.
1.2 – A regra geral para a exploração de fontes de abastecimento
Conforme a Lei nº 9433/1997 – atual Política Nacional de Recursos Hídricos – exceto para alguns casos específicos, qualquer operador de sistema hídrico está sujeito ao controle do poder público mediante outorga previamente emitida pelo órgão regulatório responsável.
A outorga é um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos pelo qual o Poder Público autoriza o usuário, sob condições preestabelecidas, a utilizar ou realizar interferências hidráulicas nos recursos hídricos necessários à sua atividade, garantindo o direito de acesso a esses recursos, dado que a água é um bem de domínio público.
Assim, estão sujeitos à outorga e fiscalização pelo Poder Público, os direitos de uso de recursos hídricos nas hipóteses que seguem:
I – derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;
II – extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;
III -lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
IV – aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V – outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.
Assim sendo, não importa se trata de água para uso no sistema público ou para uso particular. As outorgas dos direitos de uso de recursos hídricos objetivam assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.
O órgão responsável pela emissão da outorga será o correspondente ao Ente Federativo que exerce o domínio sobre a o manancial do qual a água que será explorada, ressaltando que a ANA (Agência Nacional de Águas) é a responsável pela outorga desse direito no âmbito da União.
2 – SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA – CANTAREIRA
O Sistema Cantareira é formado por uma série de reservatórios, túneis e canais, que captam e desviam água de alguns dos cursos de água da bacia do rio Piracicaba, para o rio Juqueri, na bacia do Alto Tietê, donde, no reservatório de Paiva Castro, as águas são bombeadas para o reservatório de Águas Claras, tendo como finalidade o abastecimento de parte da Região Metropolitana de São Paulo.
Esse trecho explicativo vem do Plano Diretor de Aproveitamento de Recursos Hídricos para a Macrometrópole Paulista (“Plano Diretor”). Um documento elaborado a pedido do Governo do Estado de São Paulo para propor soluções, ainda que paliativas, a fim de evitar o exaurimento do Sistema Cantareira.
De uma forma bem clara e pautada em estudos técnicos o Plano Diretor reconhece não só o risco de exaurimento do Sistema Cantareira como também dos demais Sistemas do Estado, que não podem ser considerados singularmente, pois a intervenção naquele poderá causar impacto nos demais.
Sendo assim, o Plano Diretor propõe para uma série de soluções pautadas em três ações distintas, que podem ser realizadas individualmente ou em conjunto e que, em resumo, poderiam ser apresentadas da seguinte forma:
· Redução da vazão originada do Sistema Cantareira
· Transferência de águas de outro manancial para o Sistema Cantareira;
· Construção de reservatórios de regularização na bacia do Piracicaba, aumentando a disponibilidade hídrica durante períodos de estiagem.
Cumpre salientar que há anos não é realizada nenhuma obra no Sistema Cantareira. Historicamente, sua origem se dá no século XIX, por volta de 1863, quando o governo da Província começou a estudar um plano de abastecimento de água e esgoto para a cidade de São Paulo, ressaltando que apenas em 1875 a cidade teve uma efetiva implantação de um sistema de abastecimento de águas.
Com o sistema já criado, surge, em 1877, a Companhia Cantareira e Esgotos, com o objetivo de explorar os serviços de abastecimento e saneamento de São Paulo.
As obras na Serra da Cantareira começaram, então, a serem feitas, começando pela construção de dois reservatórios para represamento dos mananciais, os quais foram construídos a partir de materiais comprados na Inglaterra.
Em 1970, o Governo do Estado de São Paulo decidiu por tomar total controle do reservatório em questão e iniciou um processo de planejamento para que fossem aproveitadas as águas dos Rios Juqueri, Atibainha, Cachoeira e Jaguari, o que, em conjunto com o sistema até então vigente deu origem ao que hoje chamamos de Sistema Cantareira, o qual foi efetivamente inaugurado em dezembro de 1973, com operação iniciada em 1974.
Dessa forma, ilustra-se com o mapa a seguir as bacias hidrográficas paulistas hoje responsáveis por grande parte do abastecimento do Sistema Cantareira:
Ocorre que a segunda etapa das obras do Sistema Cantareira foi efetivamente concluída em 1981, sendo que a partir de então pouquíssimo foi mudado no referido Sistema.
Já no ano de 2008, a falta de obras na Cantareira já começou a apresentar certos problemas para o Governo de São Paulo, que se encontrava diante de problemas na área de captação e abastecimento de água. Não obstante, nenhuma maior obra foi feita no Sistema para evitar um eventual desastre maior no futuro.
Eis que no início de 2014 São Paulo se deparou com a maior seca da história nos últimos 100 anos, fazendo com que a preocupação com o Sistema Cantareira passasse a ser um assunto de interesse geral da população.
Foi, então, que maior atenção passou a ser dada para estudos dantes realizados, em especial aqueles constantes do Plano Diretor.
Até o momento, entretanto, nenhuma obra foi efetivamente iniciada, sendo que ainda estamos numa fase de estudos e discussão de decisões. Assim sendo, até o presente momento, nenhuma obra foi concretizada em ações práticas, sendo a única obra emergencial em curso no Sistema Cantareira, conforme bem noticiado pelos veículos de comunicação, a utilização do chamado “volume morto”, uma reserva que fica abaixo do nível de armazenamento das comportas, contando com 300 bilhões de litros de água no fundo das represas de Nazaré Paulista e Joanópolis, sendo necessária a utilização de bombas d´água para a sua captação, obra orçada em 80 milhões de reais.
3 – SOLUÇÕES ALTERNATIVAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA
3.1 – Obrigações decorrentes da sua captação
Finalmente, tratemos das questões referentes às soluções alternativas de abastecimento de água (“soluções alternativas”), ponto focal do presente estudo.
Como exemplo de soluções alternativas, podemos apontar toda e qualquer forma, tecnológica ou não, de apropriação e aproveitamento de água, cabendo aqui, desde a mais rústica bomba para extração de água em um poço artesiano até instalações industriais de alto rendimento capazes de abastecer um setor produtivo inteiro com água devidamente tratada.
Nesse sentido, tendo em vista a diversidade de meios que podem ser utilizados como soluções alternativas, o Estado restringe e regula o aproveitamento de água advindo dessas fontes, não só por questões ambientais e econômicas, mas também, em garantia da saúde pública.
No cenário econômico e ambiental, tem-se a regulação do Estado fundamentando, em primeiro lugar, o aproveitamento de soluções alternativas a limites de extração devidamente definidos nos instrumentos de Outorga. Tais limites têm sua adequação fundamentada em laudos técnicos sobre a capacidade do poço e as características físico-químicas da água, que devem sempre ser elaborados sob a responsabilidade técnica de um engenheiro de formação adequada.
Os limites definidos pelos órgãos de outorga, têm, a princípio, o objetivo de garantir a manutenção da fonte de água e a continuidade do abastecimento da população por ele abrangida, uma vez que isso significa a diminuição da demanda pela água proveniente dos sistemas de abastecimento.
O exemplo de autoridade responsável por essa atividade de outorga de direitos e fiscalização no Estado de São Paulo é o DAEE – Departamento de Águas e Energia Elétrica, cuja responsabilidade tem origem no artigo 7º das disposições transitórias da Lei Estadual 7.663/91. Ainda, a regulamentação do referido poder de outorga advém do Decreto Estadual nº 41.258/96.
Já no cenário da saúde, quando se trata de água para consumo humano, há também a obrigação de se manter e controlar a qualidade da água produzida e distribuída, através de um eficaz sistema de controle e vigilância. Isso significa que a captação de água por solução alternativa precisa vir acompanhada do devido tratamento para garantir a sua potabilidade. Os termos dessa obrigação podem ser verificados no Decreto Federal nº 79367/77 e na Portaria do Ministério da Saúde nº 2914/2011.
Por fim, novamente no sentido da responsabilidade estatal pelo meio ambiente, salienta-se a necessidade de autorização expressa dos órgãos ambientais quando se tratar de água para consumo humano. Tanto a captação de água de soluções de abastecimento quanto os sistemas de tratamento de água são atividades que exigem licenciamento ambiental conforme Decreto Estadual nº 47.400/02.
O procedimento de licenciamento ambiental é um processo complexo e que exige a elaboração de laudos técnicos e estudos de impacto ambiental (EIA/RIMA)
Isso significa que, mesmo a exploração mais simples de uma solução alternativa de abastecimento está sujeita a não menos que três obrigações regulatórias. Ou seja, para a garantia dos mais diversos direitos coletivos e difusos (saúde, meio ambiente e disponibilidade de água), um indivíduo deve subordinar seus interesses a regras e limites claros de extração consciente que se manifestam em três obrigações:
· Outorga do direito de captação da água;
· Controle sanitário da qualidade desta;
· Licenciamento ambiental da atividade de captação e tratamento da água.
3.2 – Uso Emergencial da água de soluções alternativas
Nesse diapasão, tendo em vista toda a regulação existente sobre a captação de água proveniente de soluções alternativas, cabe analisar a possibilidade do seu uso emergencial paralelamente ao abastecimento pelos sistemas de abastecimento públicos.
Em termos de ordem prática não há muito sobre o que se questionar, qualquer pessoa é capaz de, mesmo sem qualquer conhecimento técnico e com um pouco de sorte, se deparar com uma fonte de água escavando em um ponto qualquer. Mas, juridicamente, há todas as obrigações regulatórias a serem atendidas, e no caso do seu descumprimento, aquele que fizer a captação indevida ficará sujeito a diversas penalidades administrativas.
A obtenção de todas as autorizações e licenças necessárias, bem como a necessidade de sua manutenção, é o maior limitador do aproveitamento da água captada de soluções alternativas. Não somente porque há toda uma burocracia para a sua emissão, mas também, porque a implantação e manutenção das soluções alternativas exigem uma estrutura complexa e profissional.
A estrutura de captação e tratamento de água não é algo que qualquer indivíduo poderia adquirir e manter satisfatoriamente sem que este se organize profissionalmente para exercê-la. Ou seja, dificilmente uma pessoa física terá meios para fazer essa captação regularmente sem o suporte especializado de uma empresa do ramo, o que afasta ainda mais a possibilidade do seu uso emergencial.
Atualmente, nota-se a mobilização dos órgãos responsáveis em flexibilizar as normas de captação (inclusive nos sistemas de abastecimento[1]), como pudemos verificar por contato telefônico com o DAEE. Bem como, manifestado na Moção do Conselho Nacional de Recursos Hídricos nº- 65/14 publicada no Diário oficial em 4 de setembro de 2014.
A Moção 65/14 requer ao Ministério da Saúde que no processo de revisão da Portaria GM/MS nº 2.914/2011 sejam adequadas as redações dos artigos 12 e 16 da Portaria MS nº 2.914, de 12 de dezembro de 2011, de modo a torná-los compatíveis com a Política Nacional de Recursos Hídricos.
Os artigos mencionados pela moção dispõem respectivamente, que:
(i) Parágrafo único do Artigo 12 – “A autoridade municipal de saúde pública não autorizará o fornecimento de água para consumo humano, por meio de solução alternativa coletiva, quando houver rede de distribuição de água, exceto em situação de emergência e intermitência.”
(ii) Artigo 16 – “A água proveniente de solução alternativa coletiva ou individual, para fins de consumo humano, não poderá ser misturada com a água da rede de distribuição.”
A revisão dessa norma ainda está sob análise, mas pode-se entender que na atual conjuntura a adequação requerida pelo Conselho seria a de permitir o uso concomitante de água proveniente dos sistemas de abastecimento e de soluções alternativas.
A rigor, tal alteração não traz prejuízos, pois ambas as formas de captação estão sujeitas juridicamente às mesmas normas de potabilidade. No entanto, sabemos que na prática o cenário pode ser outro se considerarmos que a demanda da população não acompanhará a de estrutura para a vigilância ao respeito dos requisitos ambientais e sanitários.
Portanto, mesmo que de forma emergencial, a flexibilização das normas não poderá permitir o abastecimento de água à população fora dos mais rígidos padrões de potabilidade; ou, em detrimento da harmonia de ecossistemas que dependam da água a ser captada.
4 – Conclusão
A conclusão deste trabalho precisa transitar pelos dois cenários aqui estudados.
Em primeiro lugar, tratemos do Sistema Cantareira. A solução dos atuais problemas desse Sistema depende da harmonia entre uma série de ações de gestão planejada e da consciência da população (que deverá reduzir o consumo) com condições naturais e incontroláveis (o fim da escassez de chuvas na região).
Em segundo lugar, temos que reconhecer que as limitações do uso da água de soluções alternativas têm seus fundamentos na manutenção do meio ambiente, da saúde pública e da própria disponibilidade de água. E em defesa destes deve ser observada, mesmo que ela sofra mudanças.
Em suma, o uso indiscriminado pela população, a inatividade e a falta de planejamento subsidiaram a situação atual. Nesse sentindo, a ação emergencial deve ser ainda mais rígida e planejada tanto por parte da população como dos governantes.
São louváveis os estudos que suportam as propostas de solução para o Sistema Cantareira no Plano Diretor reiteradamente citado acima. Mas, para que sejam eficazes, a execução dessas soluções deverá ser feita sob a mesma preocupação técnica e planejamento.
Paralelamente, o uso das soluções alternativas tem uma regulação intensa e pouco flexível para restringir os prejuízos do uso indevido. Assim, ao passo que as autoridades com poder de gestão sobre o tema buscam revisar os termos da atual regulamentação, devemos sempre ter em mente que, juridicamente, não há um verdadeiro impedimento para o uso de soluções alternativas.
A grande preocupação é a execução prática dessa captação, tendo em vista a estrutura de vigilância do cumprimento dos seus requisitos. Portanto, no mesmo sentido, quando tratamos do Sistema Cantareira, os textos e estudos que forem criados de nada adiantarão se a sua execução se der em detrimento da proteção do meio ambiente e da proteção da saúde pública.
Nesses termos, a responsabilidade será integralmente da população, que, para o bem comum, deverá levar em conta que a proteção do meio ambiente garantirá a continuidade da exploração dos recursos hídricos para o futuro.
5. Bibliografia
· http://www.ambientelegal.com.br/cantareira-vitima-dos-engenheiros-de-obra-feita/, acessado em 10/11/2014, às 17:10;
· http://g1.globo.com/são-paulo/noticia/2014/05/entendaoqueeo-volume-morto-do-sistema-cantareira.html, acessado em 10/11/2014, às 17:36;
· TUCCI, Carlos Eduardo Moreira. Clima e recursos hídricos, São Paulo: ABRH;
· CECH, Thomas V. Recursos hídricos: história, desenvolvimento, política e gestão, São Paulo: LTC;
· SETTI, Arnaldo Augusto; LIMA, Jorge Enoch Furquim Werneck; CHAVES, Adriana Goretti de Miranda; PEREIRA, Isabella de Castro. Introdução ao gerenciamento de recursos hídricos, Brasília: Agência Nacional de Energia Elétrica, Superintendência de Estudos e Informações Hidrológicas;
· DE CARLI, Ana Alice. A água e seus instrumentos de efetividade: Educação ambiental, normatização, tecnologia e tributação. São Paulo: Millennium.
· FACHIN, Zulmar; SILVA, Deise Marcelino da. Acesso à água potável: direito fundamental de sexta dimensão. Campinas, SP: Millennium;
· MORENO, José. Manual de controle da qualidade e operação do sistema de abastecimento de água. São Paulo: AESABESP;
· PETERS, Edson Luiz; PIRES, Paulo de Tarso de Lara. Manual de direito ambiental: doutrina, vocabulário ambiental, legislação atualizada. Curitiba: Juruá;
· IORILLO, Celso Antonio Pacheco. Manual de direito ambiental e legislação aplicável. São Paulo: Max Limonad.
· [1] “Seguindo na avaliação dos arranjos, o Plano Diretor considerou os reflexos dos arranjos sobre as regras operacionais que orientaram a estruturação da modelagem utilizada no Sistema de Suporte à Decisão. Para o horizonte temporal de 2035, todos os arranjos atendem plenamente as regras estabelecidas. Para os horizontes intermediários, na ocorrência de eventos críticos foram apontadas as necessidades de flexibilização temporária das regras; de modo geral, nos arranjos estudados os reflexos e as medidas paliativas a serem adotadas se assemelham tanto na intensidade quanto nos efeitos.” (Plano Diretor pg 34)
Artigo elaborado por Carolina de Oliveira Kiszka, Glênio José Peters Junior, Guilherme Augusto Marques e Viriato Kablunde Dubieux Netto.
Fonte http://viridubieux.jusbrasil.com.br/artigos/224793542/os-desafios-hidricos-de-sao-paulo-e-o-uso-emergencial-de-solucoes-alternativas
